全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是建立现代财政制度、深化财税体制改革的重要内容，是提升公共服务质量、优化财政资源配置的关键举措。当前预算绩效管理仍然面临诸如绩效管理的广度和深度不足、绩效理念尚未牢固树立、绩效激励约束作用不强等问题。可以说，这是一项难度大、涉及面广的系统性工程。要有效推进这项系统性工程，首先要清楚其实施的条件是什么，然后针对其所面临的问题，提出相应的对策建议。

     全面实施预算绩效管理之所以出现“实施难”“实施贵”同时存在的现象，是因为一些支持条件尚不完备。“实施难”是从实施的“前序”准备层面来说的，背后是不具备产权明晰和激励相容的条件。“实施贵”则是从“后序”的效果层面来说的，要求增加收入或降低成本。从明晰产权的角度来说，需要央地事权、财政关系调整，这是全面实施预算绩效管理的前提。从激励相容的角度来说，需要健全激励约束机制，这是全面实施预算绩效管理的保障，且需要与明晰央地事权、财政关系同步推进并相互促进。从增加收入或挖掘潜力的角度来说，需要政府加强自身能力建设，这是全面实施预算绩效管理的任务来源和动力源泉。从降低成本的角度来说，需要预算信息支撑，这是全面实施预算绩效管理的重要支撑；或者转移成本，引导利益相关方参与，这是全面实施预算绩效管理的重要内容和有效形式。需要强调的是，利益相关方参与也要建立在产权明晰的基础之上。

（一）明晰央地事权、财政关系。这是全面实施预算绩效管理的前提，其本质是明确财政资源及其使用背后的产权关系，使之适应要素自由流动、价格反应灵活、产权有效激励、竞争公平有序的现代经济体系。央地事权、财政关系调整中强调如何回归财政资源的多样性，深入挖掘财政资源配置本质，以完善产权制度和财政资源配置为重点。调动中央和地方两个积极性，需要合理划分央地事权、财政关系。一方面要明晰央地事权、财政关系，以中央和地方权责关系为切入点，明确不同级政府事权和支出责任，划分政府职责边界。另一方面要保持中央和地方的事权和支出责任划分的稳定性。强调各级政府预算支出全方位支持重点领域改革和国家重大发展战略，在执行过程中做到突出重点、统筹兼顾、量力而行。

（二）健全激励约束机制。这是全面实施预算绩效管理的保障，要与明晰央地事权、财政关系同步推进并相互促进。健全激励约束机制，要强调严管与厚爱结合，激励和约束并重，明确各关键责任主体的剩余控制权和剩余索取权。一方面，在贯彻中央重大方针政策上，控制其剩余控制权。在全面实施预算绩效管理中注重发挥党的领导核心作用，充分体现党和政府的远见，如高质量发展、新发展理念等。另一方面，在地方自主的事情上，扩大剩余索取权。在全面实施预算绩效管理中强调激励机制和党员领导干部的担当作为。地方政府通过配套的激励机制和行政改革，更好地在地方政府中推动全面实施预算绩效管理，有效推动政府治理现代化和部门决策科学化。

（三）加强地方政府自身能力建设。这是全面实施预算绩效管理的任务来源和动力源泉。换句话说，全面实施预算绩效管理是政府自身能力建设的一项重要内容和一个重要手段，要与其他能力建设同步推进。地方政府在减税降费的背景下要有过紧日子的能力，即政府给自己的预算做“减法”，为推动高质量发展做“加法”，要有判断如何实现财政资源禀赋分配的能力，包括重点项目支出、一般性支出及非重点项目支出等。一方面，地方政府自身能力建设需要在有限的财政资源下调整结构，把钱花在更加符合国家重点领域改革和国家重大发展战略的方面，通过调整财政资源配置、提高财政资源的配置效率，深化财政预算改革、加强完善预算监督，满足高质量发展和新发展理念的要求，满足人民对美好生活的向往，推进财政治理体系和治理能力现代化。另一方面，各级政府对自身经济社会发展水平有清晰的认识，不断提升有限支出的无限潜能。这种“紧日子”有利于各级财政更加聚焦、更加精准地把钱花在刀刃上，加大对重点项目支出的投入力度。强调量入为出，在过“紧日子”的过程中实现各级财政持续发力，加强自身建设贯彻“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，全面围绕高质量发展目标精挑细选优质产业项目，将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，为推动高质量发展保驾护航。

（四）完善预算信息。这是全面实施预算绩效管理的重要支撑。在“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理中，需要必要的信息支撑条件。一方面，要借助市场机制降低信息的搜集成本，比如通过挖掘价格信号隐含的信息，开展需求引导和管理，从而降低全面实施预算绩效管理的费用。另一方面，要借助信息化技术降低信息的搜集成本，比如通过搜索、筛选等手段快速找到所需的重点预算项目。

（五）强化利益相关方参与。这是全面实施预算绩效管理的重要内容和有效形式。一方面，利益相关方参与要切实本着“利益相关”的原则，这里就需要强调明晰产权。比如在对公立医院的投入上，通过明晰产权，保护医生的临床医学技能这一“财产”，才能更好发挥医生这一“关键主体”的作用，切实提升预算的绩效，而不至于使预算“耗散”在公共领域。当然，在一个复杂的项目上，“关键主体”可能有多个，因此要通过关键主体的专业化分工实现人人负责，同时界定各类利益相关方提供服务的基本范围，逐步形成政府统筹领导、财政部门组织协调、各单位和部门全面评价的管理模式。另一方面，关键主体更好发挥专业化作用，更有利于增加收益、降低成本。比如医疗保障局在医保药品谈判中，通过发挥药品专家的专业化作用，使政府在谈判中有更强的话语权，更好地实现以量换价的目的。此外，必要时候还可以通过关键主体承担改革的“个别成本”来降低全面预算绩效管理的实施成本。

此外，剩余控制权和剩余索取权的分离，间接导致了预算管理的专业性不足。第一，评价主体致力于实现信息完备，而增加信息完备性的措施越严格，越表现为过程控制，而非结果导向。第三方评价机构对行业熟悉情况也不够，专业能力不强，独立性不强。第二，被评价对象的专业性不足。在事前评价中对于新出台重大政策、项目中的重点论证不够，不够重视基建投资绩效评价，设备采购规模、议价能力差异大，不利于预算编制统一管理。以医疗设备购买为例，公立医院的绩效评价仅停留在设备是否到货、安装，而在设备使用效益和实施效果是否达到预期等方面都难以实现评价。

首先，把握关键主体不足，主要体现在利益相关方参与不足的问题。在具体实践中，各方责权边界不清晰，出现职责权限重叠和交叉的情况。对于各级政府及预算部门和单位来说，容易造成多头管理和重复评价的问题，既增加了预算部门和单位的工作负担，也增加了预算绩效管理的成本，严重影响绩效管理的实际效果。

其次，更进一步说，没有把握关键主体也就造成了绩效目标管理不完善。全面实施预算绩效管理涉及的机构、人员众多，具体包括党组织、人大、政府、财政、预算部门单位、审计、第三方机构、社会公众等，委托主体和代理主体不同、承担的职责不同，绩效目标也存在一些差异。存在的问题主要表现在没有管理好关键主体的绩效目标，也没有兼顾好其他主体的绩效目标。同时各级财政部门没有完全将绩效目标设置和预算安排相挂钩，绩效目标与预算的同步性不够，绩效目标审核不够，缺乏预算约束不利于考量等。

（三）预算管理的路径依赖问题。这是前两个问题的衍生问题。首先表现在预算绩效评价的开展不足。单位和部门整体绩效评价不完善，体现在对预算执行情况开展绩效评价中的自评和外部评价结合不足，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价不足，针对各部门各单位的情况结合政策、项目实施效果开展绩效自评不足，同时第三方机构参与绩效评价不足。比如，预算绩效中的路径依赖问题体现在预算支出安排的基数依赖、专项资金使用的碎片化等问题。其次是绩效评价结果的应用不足。绩效问题整改责任制和健全绩效评价结果反馈制度不健全。比如体现在懒政和干部担当意识不足等问题，预算绩效管理改革的主动性不足、激励不足，主管部门委托中介机构对事后预算绩效的评价主动性不足。

（二）从解决信息不对称到利用信息不对称来提升绩效。通过专业化、制度化、技术化等手段提升绩效能够做大增量。第一，将研究重点转向提高专业化水平。通过提升预算绩效管理的专业化水平，来提高全面实施预算绩效管理效能，在新的经济秩序下显得尤为重要。首先要放下增加信息完备性的监管思路，突破已有研究囿于解决信息不对称问题的研究范式；其次要以激励为主，推动事权与支出责任调整；再次要鼓励预算绩效管理的专业化建设；最后，从解决信息不对称问题回归到预算本身的供需问题上，力图建立参与主体在更高层次博弈的治理新秩序。第二，通过制度化的手段，政府适当履行监管职能，设置和实施与各单位部门的规制性合约，同时从准入机制和竞争机制两方面维护预算绩效管理秩序。第三，通过技术化的手段，充分发挥专业性行业组织的作用，注重全面实施预算绩效管理中的信息公开，具体表现在资格认证及准入、价格及支付补偿、质量安全保证、行业发展规划等方面。

（三）从人人有责到人人负责来统一角色。全面实施预算绩效管理改革要想成功，关键主体必须担负起改革的个别成本，扭转路径依赖的问题。立足多方利益相关者参与的问题，从人人有责到人人负责来统一角色，实现需求者与支付者角色的统一。将成本与绩效有机衔接，综合衡量政策和项目预算资金使用效果，使绩效理念更深入地体现在政府预算中，也为绩效理念更好地嵌入政府治理体系提供技术支撑。在全面实施预算绩效管理中主要是强调竞争机制和声誉机制的作用，以期改善委托方的信息劣势地位、规避代理方的诱导需求行为。在充分竞争的环境条件下，委托方能够低成本地搜索到信息，从而有效规避代理方的欺骗性行为。预算绩效中的路径依赖问题是突破口，但这个突破口需要剩余控制权和剩余索取权的统一来保障，通过加强地方政府自身能力建设和央地事权、财政关系调整来实现。加强地方政府财政自主权，推动地方财政治理能力提升，统筹考虑管理效率、运行成本、社会效应、履职效能、服务对象满意度和可持续发展能力等方面。

（四）从要我有绩效到我要有绩效来降低成本。从要我有绩效到我要有绩效，将改革的动力建立在剩余控制权和剩余索取权相统一的前提下。唤醒人们的共同体意识或主人翁意识，强调共产党人的初心使命和干部忠诚干净担当，这关系改革的可持续性问题，以确保每一笔资金用得高效、花得安全。收入方面追求积极稳妥的高质量发展，征收效率、收入结构等必须与经济社会发展水平相适应。支出方面严格落实各项减税降费政策，重点关注预算资金配置效率和优惠政策实施效果。在加强一般公共预算绩效管理的同时，实现四本预算全覆盖和加强四本预算之间的衔接，建立“花钱必有效、花钱必问效”的导向。通过实施全面实施预算绩效管理深化财税体制改革，优化财政资源配置，提升公共服务质量，推进国家财政治理体系和治理能力现代化。