党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”；同年，财政部以及多个省份启动了预算绩效评价工作的制度探索。2014年新修订《预算法》标志着我国现代财政制度框架的正式形成。作为现代财政制度的基本要求之一，预算绩效管理对推动科学预算、效率提升具有重要意义。由于缺乏制度规范，我国预算绩效评价在过去较长时间内都是以行政力量为主导，存在评价主体不清、评价方法单一、评价指标泛化、评价结果运用不足等问题。2017年，党的十九大报告提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，推动了政府绩效评价工作的开展。但直至2018年中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过《关于全面实施预算绩效管理的意见》，才意味着我国预算绩效管理改革正式拉开序幕。与之相应地，以第三方机构为主体的预算绩效评价方式开始逐步受到重视和运用。但实践表明，两年多的第三方机构绩效评价工作并未取得预期成效，亟待进行制度规范和效能提升。鉴于此，财政部于2021年1月先后发布《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》及《第三方机构绩效评价业务监督管理办法（试行）》征求意见稿，为第三方机构参与绩效评价工作提供了政策指引，有望进一步引导和提升第三方机构绩效评价的整体水平。

                  一、第三方绩效评价的理论基础和政策依据

传统的预算绩效评价工作主要限于上级政府对下级政府、财政部门对其他部门，预算管理部门对项目实施部门。评价主体和被评价主体之间既存在行政关联，又是一种委托—代理关系。从制度经济学视角来看，“出资人”需要对“经营者”明确绩效目标、实施绩效监控并开展绩效评价；而“经营者”需要按照“消费者”付费原则，通过提供约定的公共服务，作为获取财政支持的“筹码”。因此，开展预算绩效评价的理论逻辑就是采用私人部门的管理办法和竞争机制来解决委托—代理过程中存在的激励不相容问题，从而实现对政府各层代理人的激励约束，旨在提高行政效率、服务质量和公共产品供给能力，进一步增强解决公共问题、满足公共需要的有效性和回应力。

针对预算绩效管理的理论解释主要源于委托—代理理论、公共产品理论、新公共管理理论等。在实际操作过程中，各级政府部门之间可能存在行政隶属关系，特别是在我国现有行政管理体制和央地财政事权划分机制下，容易导致上述理论的“失灵”。因此，社会各界对引入第三方机构开展绩效评价的呼声一直较高。基于理论分析，政府与第三方机构之间所形成契约的有效性和稳定性，应明显大于现有行政管理框架下各级政府之间形成的“约定”。另外，借助第三方机构评价的独立性、专业性和客观性，还有利于避免“内部人控制”带来的效率损失和“恶意合谋”。从国际上看，由政府或预算管理部门聘请第三方机构实施预算绩效评价已经成为较为通行的做法。

相比而言，我国开展预算绩效评价的时间较短，引入第三方机构的实践更少，相关法律法规仍处于探索阶段。2013年，国务院颁布了政府购买服务的指导意见，要求把部分服务型政府事项通过公开委托的方式，交由专业的社会力量承担，这是第三方机构参与绩效评价的基本政策依据。2015 年颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》，为各级政府向第三方机构购买绩效评价服务提供了法律依据。2018年7月30日，财政部印发《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，要求扎实有序推进政府购买服务第三方绩效评价工作，将第三方绩效评价作为推动政府购买服务改革的重要措施。2018年9月1日，中共中央国务院下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），为实施第三方绩效评价、全面推动预算绩效管理提供了行动指南。自此以后，第三方机构参与政府绩效评价日趋活跃，机构数量也出现大幅攀升。从主体类型来看，开展绩效评价业务的第三方机构主要集中于咨询服务类机构（包括投资咨询、PPP咨询类）以及会计师事务所。其中，中注协2016年4月6日印发的《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》成为指导会计师事务所开展绩效评价工作的规范性文件。

             二、第三方绩效评价的功能定位和现实意义

无论是针对各级政府、职能部门，还是针对项目的预算绩效管理，都会涉及对大额财政支出的绩效评价。如果单纯依靠各级政府或预算管理部门的传统绩效评价方式，无论是人力资源，还是专业能力，均难以满足快速增长的评价业务需要。因此，及时引入具有较强独立性、专业性和自主性，且人员及技术储备充足的第三方机构参与绩效评价工作，是对传统财政支出绩效评价的有力补充和迭代，也是落实全面预算绩效管理要求、推进预算绩效评价科学化和规范化的重要方式，具有较大的现实必要性和操作可行性。

（一）解决“内部人控制”问题，提升财政资金使用效能

内部评价主体的先天劣势是独立性不足，容易出现行政过度干预和“内部人控制”问题，将严重影响绩效评价结果的公允性和权威性。如果引入第三方机构绩效评价，则是在政府部门与第三方机构之间形成一种基于契约的委托—代理关系。政府部门或预算管理部门通过招投标等公开遴选方式确定第三方机构，并签订委托合同，授权其对具体项目或财政支出事项进行绩效评价。这是第三方参与绩效评价的基本形式。由于第三方机构与政府部门不存在隶属关系，与被评价主体之间也不允许有任何利益相关性，因此，第三方评价主体也被称为外部评价主体，打破了“既当运动员，又当裁判员”的困扰，有利于更加客观、公正地对预算绩效情况开展评价，既体现了“第三方”属性的本质内涵，也突出“评价”工作的基本要义。另外，委托方还可以在合作机构的选择上引入竞争机制，通过建立第三方机构库、完善市场化遴选和磋商机制等，避免在确定第三方机构时出现“逆向选择”问题。在第三方机构完成绩效评价后，委托方还应对其评价结果组织验收，可避免第三方机构在评价过程中产生“出工不出力”的道德风险。因此，通过遴选合意的第三方机构并给予“正向激励”，能促使其不断优化、持续改善工作效率和专业技能，确保财政资金使用效能和政府公信力的不断提升。

（二）创新绩效评价方法，提升绩效评价的科学性

预算绩效评价是运用合理的方法、科学的指标，对财政支出的合理性、规范性和效益性进行综合评价并形成书面报告。这是绩效评价的基本框架，无论是传统的政府内部主体评价，或是第三方机构评价，两者都应该遵循这个框架，但在评价方法和专业性等方面存在明显差异。近年来，随着财政支出规模的不断扩大以及财政收支矛盾的持续凸显，各级政府更加关注财政支出的“提质增效”。在此背景下，全面预算绩效管理理念应运而生。相应地，绩效评价的重点也开始从财政支出的合规性审查转向资金使用的效益性改善；从唯经济指标论转向更加注重包括生态效益、环境效益在内的综合性指标；从传统的事后绩效评价转向全过程、全方位、全领域的效益性评价。由于缺乏专业人才及内生动力不足等原因，依靠政府内部主体开展的绩效评价往往流于形式、质量不高。相比之下，第三方机构参与政府绩效评价，具备评价立场的独立性和评价结论的客观性，是推动全面预算绩效管理科学化、实现治理能力现代化的重要力量。在绩效评价过程中，第三方机构作为独立的责任主体，承担了项目的组织实施工作，并为各级政府部门制定绩效评价的工作程序、评价内容、评价重点、评价方法、评价标准等提供了智力支撑。比如，在绩效目标审核环节，一般遵循“谁分配资金，谁审核目标”原则，由财政部门按照预算管理级次对绩效目标进行审核。在第三方机构参与的情况下，政府部门则可邀请第三方机构提前介入部分社会关注度高、涉及重大民生领域或重点项目的绩效目标制定审核工作。在项目完成后，再由第三方机构采取定性和定量相结合的方式，从绩效目标的完整性、相关性、适当性和可行性等维度进行综合评价，其评价结果将作为财政资金预算审批和预算调整的重要参考。另外，第三方机构作为绩效评价过程中最为活跃的市场化主体，可以依托其灵活的选人用人机制，高效整合多领域人才资源，并利用多元化激励措施提升核心评价团队及评价技术的稳定性，推广运用绩效管理先进理念和绩效评价先进技术。

（三）推动政府职能转变，完善现代治理机制

在建设具有中国特色社会主义现代化的进程中，如何在更大范围、更高程度保障人民群众参与国家和社会治理、不断增强获得感，是全体人民群众的热切期盼与政治诉求，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。随着政府职能转变以及“放管服”改革的不断深入，注重发挥各类主体积极性的“参与式治理”逐步替代了传统的行政管理模式，由此衍生出各类创新性治理工具。第三方机构参与政府绩效评价符合“共治共享”的行政管理改革方向，也是强化社会监督职能、更好发挥市场在资源配置中决定性作用的有力抓手。一方面，体现了简政放权的改革方向，有利于减少政府的行政干预，以及预算安排的随意性；另一方面，引入第三方机构参与预算绩效评价，也是公民参与政府治理和社会事务的一个机会，有利于强化外部监督，防范财政资金使用过程中的各类问题，为人民群众提供更多、更优质的公共服务。在实际操作过程中，第三方机构既是政府绩效评价工作的有力执行者，也能支持政府加大绩效评价结果的运用。通过不断强化绩效管理的激励约束功能，真正做到“花钱必问效、无效必问责”。另外，第三方机构作为社会组织的一部分，通过参与绩效评价并推动评价结果的及时公开和有效应用，有助于增强人大、审计、媒体等多元主体对政府的资金使用情况以及绩效管理工作的监督力度，进一步扩大公众参与社会治理的范围和程度。

           三、第三方机构绩效评价存在的问题及不足

近年来，各级政府及财政部门积极探索如何引入第三方机构独立、自主地开展绩效评价工作，并要求其按时向委托单位提供被认可的评价报告。但实践中大部分地区实施的第三方绩效评价未达到预期成效，究其原因，可从三个方面进行剖析。

（一）绩效评价经验不充足，影响绩效评价的专业性

对于第三方机构而言，评价质量是其参与政府绩效评价工作的基本要求，也是维系和开拓业务市场的生命线。预算绩效评价工作的影响面较广、涉及内容较多，特别是重大项目的绩效评价内容非常复杂、对实施团队的专业能力、工作经验以及知识结构均提出了较高要求。当前，国内针对预算绩效评价工作的技能培训体系还是“各显神通”，并未形成统一、完整的人才培养标准和培养体系。调研发现，当前大多数开展预算绩效评价工作的第三方机构是由会计师事务所、工程建设咨询机构以及PPP咨询机构转型而来。这些机构虽然在法律、财税、工程等方面具有丰富经验，但在绩效领域的专业水平良莠不齐，不少第三方机构缺少财政预算以及特定行业的专业知识，导致难以对社会组织服务项目作出高质量的绩效评价。同样，从业人员也难以达到预算绩效管理的能力要求，相关的预算绩效评价经验明显不足。因此，除了技术路径的问题以外，第三方机构当前在人才培养、能力建设、经验积累等方面还面临一定压力，如何平衡运营压力与提升绩效评价质量之间的矛盾，将是第三方机构需要直面的严峻挑战。目前，一些地方建立了第三方机构的市场准入机制，但没有达到有效保障第三方绩效评价质量的预期效果。一些市级财政部门虽然建立了第三方机构库，并掌控了准入权限，但存在把关不严的现象，并且无形之中削弱了下级政府部门作为购买服务组织方在管理与监督第三方机构中的权责，进而放大了第三方机构的道德风险。调研还发现，一些入库机构实施的绩效评价项目的质量未达到委托方要求，甚至还明显劣于未入库机构的服务质量。这一方面可能由于各级政府的权责错配所导致，另一方面可能由于政府对第三方机构的准入门槛及专业评价维度出现偏差从而导致“逆向选择”问题。

（二）绩效评价体系不完善，影响绩效评价的可靠性

由于绩效评价工作在我国起步较晚，尚未构建起分行业、分领域、分层次的核心绩效评价指标及标准体系，导致评价工作缺乏规范性和权威性。在之前的绩效评价体系中，通常以工作目标代替绩效指标，定性指标多、定量指标少，甚至存在无效的绩效指标，导致绩效评价报告的可靠性不足，甚至出现评价结果与项目的现实表现严重偏离的现象。另外，一些绩效指标或标准与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准之间的匹配度不高，对项目实施主体未能形成“有效激励”。在开展绩效评价的具体工作中，一个重要环节就是如何获取证据并进行客观评分。其中，获得证据的渠道主要有现场调研、座谈、查阅项目财务及非财务资料、开展满意度调查等。如果第三方机构能会同委托单位，共同梳理涉及项目绩效评价的文件资料，并进行系统分析至关重要，将有利于第三方机构从整体上把握绩效评价的方向和重点。但在实际操作过程中，委托方对第三方机构的支持力度非常有限，双方未能建立起畅通、平等、及时的对话渠道和分享机制，导致第三方机构最终提供的绩效评价结果往往缺乏充足的事实支撑，其可靠性受到质疑。另外，由于我国尚未制定政府预算绩效管理的高位阶法律规范，对第三方机构的服务质量也缺乏统一的质量认定依据和标准，容易导致绩效评价相关方职责划分不够清晰、业务质量良莠不齐等问题。对于第三方机构而言，由于缺少技术支撑、业务标准和统一规范，在绩效评价过程中的自由度过大，容易受到委托方以及评价团队成员主观意识的影响，从而导致评价结果的公信力不足。

（三）绩效评价结果应用不充分，影响绩效评价的权威性

开展绩效评价工作的根本目的在于发现问题、反馈改进，不断提升财政资金的使用效能。在财政预算安排过程中，由于缺乏内在激励，大部分政府单位和预算管理部门仍存在较强的“路径依赖”，不愿改变现有的财政资金支出方式，也缺乏“刀刃向内、自我改革”的勇气，从而导致绩效评价工作流于形式，评价结果未能真正应用于预算调整或干部奖惩等方面。另外，第三方评价机构参与被评价单位财政支出绩效评价多数集中在每年12月份，几乎涵盖所有重要的财政支出项目，存在评价任务重、涉及范围广、工作周期短等压力，而次年预算安排一般在1—2月份提交地方“两会”审议。因此，绩效评价结果很难及时体现在次年度的预算安排之中。加之一些地方大幅压缩采购第三方评价机构的预算规模，第三方机构显然无法在现有预算额度内深入开展绩效评价工作，从而出现评价过程不严谨、评价结果应用价值不高等问题。调研还发现，部分地方将年内重大项目预算绩效评价任务一并打包，通过政府采购方式，同时委托给多家机构，平均每个项目仅分配数万元经费。显然，这种合作模式下形成的绩效评价结果难有高质量可言，其应用价值也将大打折扣。更有甚者，第三方绩效评价报告只是被政府部门或预算管理部门当作履行监管职责的证明材料，或是成为被评价单位实现预算绩效目标的第三方“背书”，其用于促进财政资金使用效能改善、推动政府治理现代化的核心功能反而被淡化或削弱。

            四、提升第三方绩效评价效果的对策建议

为更好发挥第三方绩效评价在提升财政支出效益、推动治理体系和治理能力现代化进程中的积极作用，可考虑从合作机制、评价体系、要素供给等方面进行改革创新，为第三方绩效评价创建更加有利的外部条件。

（一）构建合作新机制

针对政府部门与第三方机构之间沟通不畅、衔接不紧、供需错配等问题，应持续维护好“绩效评价第三方机构信用管理平台”，为政府、第三方机构以及社会各界构建一个公平、透明、及时的信息共享和资源对接平台。各地可根据实际情况再设立第三方机构库，并强化动态管理、定期评估和信息披露。在具体项目的合作上，应构建更加紧密、更加规范的政府和第三方机构之间“合作共治”的长效机制，政府或预算管理部门应深度参与第三方机构的各项工作，开展合作研究、联合创新，设计“合作共治”的具体方案，赋予第三方机构更充分的代理权限，确保其能够更加全面、系统地了解项目信息及财政支出情况，帮助并促进第三方机构与被评价机构之间建立良好的互动关系，减少信息不对称导致的“评价失真”，并从机制设计上避免第三方机构与被评价机构之间的“共谋”或者“互伤”，进一步提升评价效果和认可度。

从实践来看，“合作共治”模式的产生与发展，正在促使第三方机构出现明显分化，进而对第三方市场的发展产生实质性影响。部分坚持公共价值理念、具备更高专业知识与技术水平的第三方机构，通常会得到更多地方政府及预算管理部门的认可，进而获得更多绩效评价业务；而那些达不到新模式要求的机构会逐步被市场淘汰。与此同时，“合作共治”模式也会督促地方政府不断提升专业能力，以便与第三方机构实现良性互动。另外，应积极发挥行业协会的职能，进一步促进行业自治自律和协调发展。

（二）优化绩效评价体系

第三方机构的绩效评价过程，从设置绩效指标体系、收集绩效评价资料、开展绩效考评、获取绩效证据、分析评价绩效数据到最终形成评价报告，各个环节缺一不可，又环环相扣。目前，我国第三方机构绩效评价仍处于发展的初级阶段，需要进一步加强制度化、规范化和程序化建设，不断优化绩效评价的方法及流程，构建相对统一的绩效评价体系。各行业主管部门要加快构建体现行业特征和公众诉求的核心绩效指标和标准体系。另外，政府部门可适当延长绩效评价周期，进一步完善绩效评价工作的事前、事中和事后的管理流程与工作机制，确保第三方机构能从项目立项开始就深度介入被评价单位及项目的前期工作，实现绩效评价工作对项目生命周期的全覆盖。在评价周期的选择上，可在项目生命周期内按年度或季度进行切分，并开展阶段性绩效评价，这样更有助于及时反馈评价结果并进行动态纠偏，从而进一步提高绩效评价工作的整体质量。在评价方式的选择上，应充分考虑部门诉求以及行业、项目特征，突出结果导向，进一步提升绩效评价工作自身的绩效表现。与此同时，还可将满意度作为验证评价业绩的重要工具，一并纳入绩效评价指标体系。

（三）加大人才保障力度

确保第三方机构绩效评价质量的一项重要前提是构建面向市场的人才培养使用机制。作为绩效评价实施主体，第三方机构必须组建一支技术能力强、道德素质优、知识结构合理的绩效评价专业团队。另外，可与高校深度合作，联合开设预算绩效管理相关课程及专业人才培养计划，着力培养预算绩效管理领域理论和实践并重的优秀人才。在对从业人员进行业绩评价过程中，同样应建立科学合理的评价指标体系，尽量减少过程性指标，增强结果性指标；减少定性指标，增加定量指标，确保针对预算绩效评价的指标体系能够有效映射到第三方机构对从业人员的考核指标上来，形成对从业人员的科学评价和有效激励。另外，应着力优化绩效评价团队的专业结构，创新工作方法，鼓励运用现代信息手段，从各类统计年鉴、电子数据库、行业研报中获取更多基础性信息，分类、分级提高绩效评价工作的效率和质量。

2018年9月1日中共中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》 以来，各级政府部门积极响应。中央部门基本实现了绩效目标全覆盖，绩效目标运 行监控范围扩大到了所有中央部门本级项目；各地围绕预算管理主要环节，正在 加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

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