预算绩效管理工作要报

2016年 第3期

（总第64期）

财政部预算司                 　  2016年5月18日

多措并举 创新机制

广东省推进预算绩效第三方评价工作顺利开展

随着预算绩效管理工作的深入开展，第三方评价在提高预算绩效管理质量、增强财政支出绩效评价的客观性和公正性方面发挥着越来越重要的作用。从2003年起，广东省财政厅按照时任省委书记汪洋同志关于“引入第三方评价，构建财政资金使用绩效社会评价体系”的指示精神，在全省开展了整体委托第三方独立评价改革试点，通过在评价的各个环节引入第三方（包括专家、中介机构、监管部门等）参与的方式，有效提升了绩效评价结果科学性及公信力。目前，财政支出绩效引入第三方整体独立评价已成为广东省财政支出绩效评价的主要模式。

一、做法与成效

引入第三方独立评价，是广东省预算绩效管理的新尝试。几年来，广东省着力夯实基础、规范程序、创新工作形式，初步建立了第三方绩效评价工作体系，在探索独立、客观、专业的第三方绩效评价方面走出了新路子。

(一）夯实基础，构建制度体系。

一是完善第三方制度管理体系。研究制定了《财政资金使用绩效引入第三方评价实施方案》，对评价范围、工作程序、工作要求、职责分工和进度安排进行明确，同时配套出台第三方评价的监督和考核制度、被评价对象意见反馈制度等一系列的规定及业务规范。

二是健全绩效评价指标体系和标准。省财政部门、资金主管部门会同第三方评价机构不断研究及完善，形成了现阶段涵盖“2个一级指标、7个二级指标和13个三级指标”的项目支出共性指标体系，实现对所有不同类型专项资金项目的横向、纵向比较，为科学评价提供依据。

三是搭建财政绩效管理信息系统。建成“财政支出绩效信息管理平台，专家评审管理子系统、部门预算绩效目标管理子系统、财政专项资金全过程绩效管理子系统、财政综合支出绩效管理子系统，评价指标及标准库、项目库、专家库、资料档案库”的信息系统，完善各系统模块功能，全面实现网上单位申报、专家评审及第三方监控等各环节的信息化管理。

(二）规范程序，严格准入管理。

1.公开选定第三方评价机构。一是公开招投标确定服务资格，中标有效期为三年。二是评审择优确定承接机构。向所有中标的第三方机构发布拟开展评价的项目基本信息，并鼓励所有机构选取1—4个意向项目提交评价工作方案参与竞选。财政部门从“行业信誉、能力实绩、评价人员（含专家）配备、工作方案内容适宜及周密性、现场评价覆盖面、评价工作效率、质量保证体系及履约保证措施、服务费用预算”等八个方面对竞选单位进行评分，按得分高低排序选取确定承接机构。三是签订委托协议，明确委托的任务和要求、委托和受托双方的权责和义务。

2.合理确定服务费用。一是财政部门采用“定额计费法”或“计时计费法”测算项目委托服务费用预算，并将测算结果作为第三方机构参与竞选、制定意向项目评价工作方案时的最高限价，供第三方机构报价参考；二是将第三方机构依据该最高限价测算的意向项目服务费用预算作为评审内容之一；三是将相关第三方机构意向项目评价工作方案中所报“服务费用预算”的均值作为该项目的委托服务费用。

3.保障第三方评价独立性。第三方在部门（单位）绩效自评的基础上，实施书面评审、现场评价和综合评价等程序，采用定性和定量综合分析、信息技术与数理统计技术，抽样核查、满意度调查等方法，客观全面、科学公正实施独立第三方评价。

（三）多方组织，丰富第三方参与形式。

一是专家参与评审。充分借助专家的技术力量，依据评价项目的行业属性，引入相关领域专家对部门（单位）的绩效目标、绩效自评材料进行审查核实，对重点评价项目实施现场检查。

二是机构参与评价。将第三方机构参与形式从部分业务邀请参与拓展到整体委托独立承担全过程评价，增强财政支出社会评价体系的科学性、合理性。

三是多部门协同参与。建立财政部门与审计、监察、人事、人大财经委等监管部门的协同商定机制，协调参与制定全省评价实施方案、组织绩效自评复审以及通报绩效管理结果等多方面，切实提高绩效管理的公信度和影响力。

经过几年发展，广东省财政资金使用绩效的社会评价体系初步建成，有效促进了预算绩效管理工作，取得了明显成效。一是第三方评价范围不断拓展，从单个项目支出向综合财政支出覆盖，从财政资金评价向财政政策执行情况拓展，从事后结果评价向预算支出全过程绩效管理延伸。“十二五”期间，广东省累计实施第三方评价金额超过1700多亿元，并对厉行节约执行情况、税收分成返还优惠政策等财政政策实施了绩效评价。二是第三方评价质量不断提高，评价结果得到有效应用。如2015年，广东省整体委托第三方实施“十件民生实事”类财政资金绩效评价，并将评价结果专题呈报省政府，朱小丹省长和徐少华常务副省长均作了重要批示，肯定评价结果并要求对评价反映的问题立行立改，绩效评价结果应用刚性不断增强。三是第三方评价独立性不断增强，从前期的财政部门牵头组织评价到部分委托再到整体委托，广东省第三方评价机构的业务能力和专业水平不断提升；同时，通过政府采购公开招标80多家优质第三方机构，极大地丰富了绩效评价委托资源，增强评价独立性。

二、存在的主要问题

第三评价对于提高评价的公信力、民主性和科学性，促进财政工作和预算信息的公开透明具有重要的现实意义，但实践中还存在一些亟需解决的问题。主要表现在：

（一）第三方评价服务市场仍不成熟。一是第三方机构综合评价能力不全面，难以按照评价工作规范和质量要求独立完成全过程评价工作；二是目前第三方评价服务市场缺乏专业从事绩效评价的第三方机构，各层级政府的评价业务量不多，对行业规模较大的、行业影响力较强的社会中介机构缺乏较强的吸引力。

（二）缺乏严格的规范性制度约束和有效支撑。绩效评价涉及到财政支出的方方面面，第三方评价涉及到财政评价权力的转移，成为被评价单位的主要攻关对象，面临信息保密和道德风险、廉洁信用等问题。目前缺乏针对第三方评价相应的制度规范。

（三）公共政策信息公开机制仍有待完善。第三方机构评价具体实施工作中，时常面临信息不对称、信息失真等问题，信息收集、甄别和处理的难度及成本较大。

三、下一步工作思路

针对第三方评价中存在的问题，广东省在充分吸收现有经验的基础上，进一步规范完善第三方评价管理机制和制度安排，提出了下一步的工作思路。

（一）健全信息公开机制。落实部门（单位）绩效责任、强化沟通协调，积极拓展绩效信息公开范围和渠道，规范并完善财政支出及其绩效信息公开的主体、规程和内容、方式，使第三方评价所需的面上绩效信息可主要依据公开渠道获得，责任主体所提交的自评绩效信息将仅作参考，降低信息甄别、处理成本，确保评价结果的客观公正。

（二）拓展第三方评价范围。 在资金覆盖范围上，从针对部分财政专项资金向逐步覆盖适宜于第三方评价的大部分财政资金转变。在资金管理环节，由目前的项目支出评价，扩展到绩效目标评审、绩效运行监控、部门整体支出评价等预算绩效管理各环节，以适应财政支出全过程管理的需要。在区域覆盖面上，从省级逐步向全省覆盖转变。

（三）进一步完善制度体系。按照科学、规范、实用的原则，健全工作规程、技术支撑、业务规范及内部细则等各类制度规范，逐步形成层级配套、功能协调的制度体系，以适应第三方评价改革深化的需要。其中：

在工作规程方面，近期将出台《预算绩效管理委托第三方实施工作规程》，确立第三方评价的制度地位，确保第三方评价工作有章可循和可持续推进。

在技术支撑方面，一是建立科学、实用和统一的财政支出绩效评价指标体系，包括评价指标、评价标准（指标参考值）；二是健全涵盖第三方绩效评价子系统在内的财政绩效管理信息系统，实现“数据收集与统计分析自动化，绩效评价指标及标准系统化，信息交换应用一体化，程序规范化，过程网络化”，形成智能化的信息技术支撑；三是强化专家支持体系建设。建立达到一定规模的、按专业技术分类的第三方财政绩效管理专家库，并通过对专家群体的服务选购、规范管理，健全专家库的技术分类和动态管理机制，为第三方开展评价提供业务咨询、培训和指导，为深化第三方评价改革提供前瞻性研究支撑。

在业务规范方面，一是制订出台《第三方财政支出绩效评价业务指引》，确保第三方评价的规范性、专业性；二是优化业务流程。将现行的4个评价环节，优化为“绩效自评信息采集及简要分析、第三方现场评价、综合绩效表现认定”等3个评价环节，并把工作重点放在现场评价环节，通过现场资料真实性检查、实地核实、问卷调查等方式采集样本绩效信息并做出客观评价，进而以样本的代表性科学推断整体绩效表现。

（四）培育服务市场，提升评价质量。一是从政策上扩大对中介机构的服务选购范围，择优选用第三方评价服务机构，健全社会评价组织体系,确保第三方评价机构不仅具有专业性、综合性，以胜任对财政支出绩效的客观评价，还具有社会性，以实现与公众的充分交流，推动社会的和谐发展；二是推进第三方评价机构及其行业的自我管理、自我规范、自我控制和自我监督为主要内容的自律机制建设，提升第三方评价机构及其评价工作的公信度；三是强化对第三方机构的业务培训和指导，通过专门机构的培训，网络平台的介绍，引导第三方机构提升评价能力，提高评价质量。